人口老龄化是指总人口中老年人口比重上升的过程。当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%,或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时,其人口即称为“老年型”人口,这样的社会即称之为“老龄社会”。从总体上来看,全球已经进入了老龄化的阶段。我国是较早进入老龄社会的发展中国家之一,并成为世界上老龄人口最多的国家。
我国政府十分重视老年人的权益保障工作,在老年人权益保障立法以及相关政策制度设计方面做出积极努力。目前,以宪法为核心、以老年人权益保障法为主体、包括相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系已经形成并逐步完善,为维护老年人权益提供了制度保障。
应当看到,与来势凶猛的人口老龄化趋势相比,我国现行的相关法律制度在立法内容、效力等级、可操作性等方面存在诸多问题。
首先,可操作性弱,责任不明确。《老年人权益保障法》中有许多空泛词语,如“国家鼓励”、“国家支持”、“国家应当重视”、“国家和社会采取措施 、“提倡”、“发展”、“扶持”等。这些宣言式的规定,难以调整政府与老年人之间的关系,明确责任主体,也很难使每个人的权利得到平等的保护。显然,这样的法律很难对老年人的权益起到有效保护的作用。
其次,《老年人权益保障法》和其他相关法律之间存在着不协调性。当前的《老年人权益保障法》同其他相关的法律存在着两种不协调之处:一种是属于实质性的不协调,另一种是属于形式上的不协调。
另外,《老年人权益保障法》的核心地位不够明确,使得老年人权益保护得不到落实。
首先,加强保护老年人权益的有关立法。社会政策与法律是治理国家、管理社会的两个不同的重要工具,从长远来看,要使老年人的合法权益免受侵害,使老年充分享社会发展的成果,就必须有法律的建立和不断完善。因为与政策相比,法律在制定主体、表现形式、调整范围、实施方式、稳定程度等方面具备更多优势,不仅使法律所规定的老年人的权利和义务得以明确实践和履行,而且其特有的确定性、约束性和权威性,是保护老年人合法权益的可靠保证。从2012年出台的涉老法律法规政策看,政府对老龄事业的支持,主要体现为作为社会管理者的政府制订相应的社会政策,让老年人公平地享受经济社会发展的效益和福利成果,上升到国家法律和行政法规层面的很少。目前上升到国家法律层级的只有新修订的《老年人权益保障法》,绝大部分老龄政策在形式上以“通知”、“意见”、“决定”等规范性文件的形式出台,这些文件的效力较低,导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。因而,要逐渐将经过实践检验行之有效的、并具有长期稳定性的、成熟的保障老年人合法权益的社会政策,通过法律的形式固定下来。同时,要深化老年权益保障制度的改革,实现老年权益保障法制专门化,制定出符合我国实际的老年人法律保障制度。
其次,法规的普适性规定和针对性规定要紧密结合。总体而言,《老年人权益保障法》作为维护老年人权益的一部专门法,是以“年龄”而不是“需要”来划分对象的,这忽视了老年个体的差异性。现实中,不同老年群体的“需要”和“问题”各不相同。一方面,老年人作为社会群体的一部分,维护老年人的合法权益,应该把握老年人的实际生活状况,深入了解老年人的共同性需求和差异性需求,在满足老年人基本生存需求的基础上,努力实现老年人的发展性需求和价值性需求,这是制定老年法的起点和归宿。另一方面,我国老年人口众多,各地区经济和社会发展不平衡,使得我国的老年人群体在年龄层次、经济能力、生理状态、知识技能等方面存在较大差异,这就要求通过立法保障老年人基本权利时,不能忽视这些方面的区别,要综合考虑具体情况来制定老年法规范,使立法符合老年人实际需求。客观上要求老年立法不能搞一刀切,要区分地区、年龄、不同保险制度、不同健康状况的人群,区别对待、分类指导。老年人权益法律保障体系的完善要充分考虑到经济发展的不平衡性,不同年龄阶段,不同性别老年人的特殊需求,有计划分阶段的进行。
第三,健全老龄法律体系的系统性。中国当前老龄法律体系缺乏系统性,没有形成和谐一致、有机联系的统一整体。主要体现在:一是分散性立法无法有效保障老年人的特殊权益。除了《老年人权益保障法》,我国现有关于老年人权利保障的法规范散见于各个部门法规范中,尚未形成专门的、完整的老年人权利保障制度体系。比如缺乏养老保险法、医疗保险法、社会救济法、家庭赡养法、老年保健法等方面的配套法律法规,使《老年人权益保障法》的许多规定显得过于原则化,不具有操作性或难以操作。二是有些法律和具体政策之间,以及相关法律之间存在不一致的内容,需要及时修改和完善。从某种意义上说,老龄法律体系缺乏系统性阻碍了老年法的发展。因此,在立法上要注重老龄法规范之间的结构性、逻辑性和关联性,以形成一个内容完备、和谐统一的老年法体系。
